¿Deben los poderes públicos vascos suprimir las pagas extraordinarias so pena de ser imputados por prevaricación?

Iturria: Iñaki Lasagabaster Herrarte, Catedrático UPV/EHU  / Deia.com – 2012/12/02

No hay que ir muy lejos en las resoluciones de los tribunales para encontrar supuestos en los que el gobierno del Estado ha decidido, sin ser competente, sobre una cuestión

LA respuesta a esta cuestión esconde aspectos de índole teórica y otros más prácticos, vinculados a su puesta en práctica y sus consecuencias. Desde un punto de vista teórico hay que empezar por plantear el asunto debidamente para que el lector pueda seguir el argumento con todos los datos necesarios a su disposición y pueda comprenderlo fácilmente, teniendo en cuenta la aridez que acompaña a ciertas cuestiones jurídicas.

La supresión de la paga extraordinaria está recogida en el Real Decreto Ley 20/2012, donde se establecen una serie de medidas para la reducción del gasto público, especialmente centradas en la limitación de ingresos de los empleados públicos, así como en la reducción de derechos sindicales, especialmente los vinculados con la negociación colectiva. Esta supresión de la paga extraordinaria contenida en el Real Decreto Ley estatal es contraria a otras disposiciones legales que la establecen. En concreto, es contraria al Estatuto Básico del Empleo Público, a la Ley de la Función Pública vasca y a la Ley de la Función Pública de la CA de Nafarroa.

La contradicción entre estas leyes presenta problemas de diferente contenido, que podríamos dividirlos en dos tipos:

1) Los relativos a la competencia del Estado para dictar ese Real Decreto Ley, en especial mediante ese tipo de norma, si esa norma es básica y si entra dentro de una competencia estatal.

2) Los relacionados con la forma en que esa ley se aplica, es decir, si las administraciones públicas están obligadas a aplicarlos, a pesar de que consideren la norma inconstitucional.

Las consideraciones que se han podido leer en la prensa sobre el primer punto no han entrado al fondo del asunto debidamente. En primer lugar, porque entiendo que no han elegido de forma adecuada las normas en conflicto. No se trata de una contradicción entre el Real Decreto Ley estatal y la Ley de Presupuestos. Esta última habilita el gasto, pero no los derechos que corresponden a los empleados públicos. Esto último está regulado en la Leyes de Función Pública estatal y autonómicas, pero no en las leyes presupuestarias, que se limitan (lo que no es poco) a establecer el quantum global. Los derechos de los empleados públicos resultan de la conjunción de las normas de función pública y de las presupuestarias, entendiendo entre las primeras no solamente las leyes, sino también los acuerdos sindicales.

Avanzando algo más en este argumento, el Real Decreto Ley 20/2012 puede estimarse inconstitucional. Los argumentos que sustentan esta afirmación son varios. En primer lugar, la condición de básica de la medida de supresión a la luz del monto de la reducción, así como de la forma. Es decir, que el legislador estatal podrá plantear una reducción del gasto público, pero no la forma concreta de hacerlo, es decir, las partidas a las que se puede afectar. El legislador estatal no puede utilizar el Real Decreto Ley como una forma de establecer lo básico, especialmente sin existir una situación de extraordinaria y urgente necesidad que legitime el dictado de una norma de ese tipo. El Real Decreto Ley en cuestión va frontalmente en contra de los derechos sindicales, algunos de ellos garantizados como derechos fundamentales.

Hay otro tema teórico de especial enjundia que se entiende no ha sido tratado con el suficiente rigor, atendiendo a lo que se ha dicho en las noticias de prensa o referencias encontradas en internet que, aunque realizadas en algunos casos por especialistas o profesores universitarios, no son propiamente trabajos científicos. Este tema no es otro que la forma de resolver la contradicción entre una ley estatal y una autonómica, cuestión sobre la que se han hecho afirmaciones que llevarían a un colapso del sistema y a su imposibilidad de funcionamiento. Entiendo que dejar el argumento aquí es insatisfactorio, pero su análisis es demasiado complejo para liquidarlo en un artículo de prensa cuya finalidad es otra, en concreto dar respuesta a la pregunta que lo encabeza. ¿Si los poderes públicos vascos no suprimen la paga extraordinaria están prevaricando?

La respuesta es claramente negativa. La prevaricación es un delito en el que un funcionario público o autoridad, sabiendo que es injusta, dicta una resolución arbitraria. Pues bien, si un consejero del Gobierno vasco, un diputado foral o alcalde, o el rector de la Universidad deciden ingresar a sus empleados la llamada paga extraordinaria de Navidad, ¿podrían ser imputados como autores de un delito de prevaricación?

La pregunta no es un ejercicio académico, ya que el Estado ha amenazado con la artillería jurídica, eso es el Derecho penal, diciendo que el incumplimiento del Real Decreto Ley sería constitutivo de un delito de prevaricación.

Para resolver sobre esta cuestión conviene situar los hechos debidamente.

Los diferentes poderes públicos aplican en su actuación normas muchas veces discutidas. No otra cosa se pone de manifiesto en los conflictos sobre los que resuelve el Tribunal Constitucional o en las sentencias de los tribunales de lo contencioso-administrativo. Tal como sucede en este caso, puede haber una administración que entiende aplicable una norma y otra administración la contraria. También hay muchos casos en que las administraciones aplican indebidamente sus normas sin que en esos casos pueda imputárseles la comisión de un delito de prevaricación. Si se persiguiese a los gobernantes con una interpretación laxa y fácil de la prevaricación, nadie se sentaría en la silla de gobierno. Hasta la propia jurisdicción contencioso-administrativa perdería sentido a favor de la jurisdicción penal, lejos del principio de intervención mínima que rige en esta última. Pero avancemos un poco más en la argumentación.

Si el lehendakari actual o los miembros de su gobierno son los responsables del pago de las nóminas, es poco creíble que el Gobierno del Estado pueda acudir a los tribunales aduciendo la comisión de un delito de prevaricación. No hay que ir muy lejos en las resoluciones de los tribunales para poder encontrar muchos supuestos en los que el Gobierno del Estado ha decidido, sin ser competente, sobre una cuestión. Por cierto, aunque sea una pequeña digresión, aquí está una gran diferencia entre un Estado federal y el Estado de las Autonomías. ¿Alguien cree simplemente factible que el presidente americano o la canciller alemana guiaran su política interna persiguiendo penalmente al gobernador de California o al jefe de gobierno de Baviera? En los federalismos se conoce muy bien otro principio que es el de la dignidad de los Estados, de los pueblos, que en otro momento habrá ocasión de analizar.

Pero bajemos un escalón. Si analizamos la cuestión desde la perspectiva de las diputaciones, ayuntamientos o desde la universidad, la situación es otra. Se ha dicho que los representantes de estas instituciones están sometidos a la ley y que, por tanto, no tienen más remedio que cumplirla. El dilema que estos responsables políticos tienen es el siguiente: Puede ser que una ley o norma reglamentaria tenga un contenido que ellos estiman inconstitucional o ilegal. Frente a ella tienen una única salida, que es aplicarla, o ¿pueden de alguna manera oponerse a su aplicación? Los representantes de las diputaciones, ayuntamientos o de la universidad podrían no aplicar esas normas que estiman inconstitucionales o ilegales, y el Gobierno estatal debería acudir a los tribunales, pudiendo, mediante los procedimientos legalmente previstos, provocar que los tribunales determinen la razón jurídica. Por otra parte, no hay que olvidar que ni las diputaciones, ni los ayuntamientos, y desde luego la universidad, no pueden impugnar ese Real Decreto Ley estatal, al no estar legitimados. La única forma de defenderse contra esa norma inconstitucional es precisamente no aplicarla y que los tribunales sean los que determinen la norma que finamente deba ser aplicable. Esto significa que existe una disputa jurídica, que no tiene nada de injusta ni de arbitraria.

Para acabar, quisiera señalar que en esta materia ha habido una sobreactuación política. Quiero decir que los responsables políticos de las diferentes instituciones vascas no han actuado en la defensa de los intereses de la ciudadanía vasca, sino de acuerdo con estrategias de partido. De esta forma, una vez más, se consigue que la ciudadanía se aleje de la política. Por otra parte, blandir el Código Penal para hacer la propia política no es ciertamente el procedimiento más democrático, entre otras cosas porque ante una desavenencia entre dos ámbitos de responsabilidad política, donde el Estado ha omitido todo intento de acuerdo, la salida a este conflicto debe darse en clave judicial, pero de los tribunales ordinarios, no de los penales. Nuevamente estamos en este punto ante otra cuestión: la calidad de la democracia. Que cada persona le ponga la nota que considera merece.

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